原文： 《Base Layer Neutrality》by Rodrigo Seira、Amy Aixi Zhang、Dan Robinson

編譯：Skypiea

2022 年8 月8 日，美國財政部外國資產控制辦公室(OFAC) 將與Tornado Cash（以太坊上的一種開源隱私協議）相關的某些以太坊地址添加到特別指定國民和被制裁人員名單（ SDN 名單）中。自這項製裁宣布以來，加密基礎層的許多參與者表示擔心，他們可能被要求監控或審查涉及SDN 列表地址的區塊以遵守制裁，從而損害基礎層的中立性並損害其完整性和核心功能。但是，我們認為，根據當前的OFAC 指導，作為基於風險的製裁合規計劃的一部分，基礎層參與者無需監控或審查這些地址。

具體來說，雖然制裁法對去中心化區塊鏈系統和智能合約的應用提出了新的法律問題，但我們認為迄今為止實施的Tornado Cash 制裁和區塊鏈地址制裁不應要求區塊鏈技術基礎設施提供商，包括建設者、礦池運營商、中繼方、搜索者、排序器和驗證者來監控或審查涉及被制裁地址的交易。

應用主要以金融和交易為導向的經濟制裁引發的問題是，加密的區塊生產基礎層的行為——即使涉及受制裁的地址——是否相當於「促進」交易，或處理或「貢獻」或為任何「受制裁方或受制裁方的「利益」提供資金、貨物或服務，或為其利益提供資金、貨物或服務。

我們認為，在基礎設施層公開記錄數據區塊的順序並不比每天在世界各地路由金融信息的現有通信基礎設施更「促進」交易、與受制裁方打交道、貢獻或提供服務，無論是通過互聯網服務提供商、路由器、網絡交換機、電子郵件和聊天程序、DDoS 過濾器和其他網絡安全協議。在我們看來，加密的基礎層基礎設施通過將基本功能分配給獨立參與者而分散了這一事實，這使得每個參與者的行為更不可能達到這個門檻。

此外，要求加密貨幣的基礎層監控或審查受到製裁合規義務威脅的區塊可能會導致網絡重組和分叉，從而威脅到生態系統的生存能力。傳統通信和互聯網基礎設施早已認識到類似的風險。結果將通過推動離岸區塊鏈技術的發展並阻礙追踪加密交易的努力而損害國家安全利益，這一結果與OFAC 的既定目標和拜登總統於3 月發布的行政命令背道而馳。

制裁是阻止敵對行為者的工具，而不是破壞技術基礎設施或公共產品。這對於加密和其他技術一樣適用。例如，人們普遍認為公共交換電話網絡和允許全球電話通信的交換中心不會過濾通信並排除受制裁的人。同樣的論點也適用於互聯網的基礎設施，例如傳輸控制協議/ 互聯網協議(TCP/IP) 和互聯網服務提供商(ISP)。 Crypto 的基礎層也不例外。

我們希望本文中的分析能夠緩解困擾行業參與者的不確定性，並明確制裁合規義務的範圍。我們首先描述加密的基礎層及其參與者（第1 節），然後討論OFAC 的法律當局（第2 節）。然後，我們討論了我們認為迄今為止OFAC 合規義務不要求基礎層參與者監控或審查數據區塊順序的公開記錄的原因（第3 節），將製裁合規義務應用於基礎層參與者的意外後果（第4 節），以及美國監管機構對其他技術基礎設施的歷史處理（第5 節）。

1. Crypto 的「基礎層」

區塊鏈可以被視為一種時間戳服務，它允許以規範的方式對數據進行排序。一個基本特徵是，任何人都可以提交一大塊數據以加蓋時間戳並記錄到區塊鏈中。這可以支持像比特幣這樣的數字資產的分類賬，以及其他應用程序，包括消除交易對手風險的無信任協議和新的社會協調機制。

與電話網絡一樣，加密的基礎層的核心是作為公共產品的通信協議和技術基礎設施。它的關鍵功能——公開記錄數據區塊的順序——類似於我們期望的互聯網基礎設施的基礎層所扮演的角色，向公眾自由、準確地傳播信息。為了保持其效用，加密的基礎層也必須保持其中立性。

雖然區塊鏈的關鍵功能很簡單，但以分佈式、可擴展和安全的方式提供它的基礎設施變得越來越複雜，並且隨著生態系統的發展和新技術的開發而不斷變化。許多區塊鏈已將流程分配給具有特殊角色的各種基礎層參與者，包括構建者、池運營方、中繼者、搜索者、排序器、和驗證者。

每個基礎層參與者在新區塊的排序和證明中都扮演著特定的角色。但正如我們在下面進一步解釋的那樣，我們認為這些基礎層參與者的行為不應被解釋為與受制裁的人打交道或促進交易。與互聯網協議等傳統基礎設施相比，區塊鏈通過將核心計算功能分配給扮演特定角色的參與者來進一步去中心化核心計算功能。我們認為，去中心化使得每個單獨的基礎層參與者的行為比傳統基礎設施更不可能需要審查。

2. 美國政府在數字資產領域實施制裁具有合法的國家安全利益

制裁可以成為保護美國的重要工具。在應對朝鮮等敵對行為體的威脅時，OFAC 的一項重要任務是執行「基於美國外交政策和國家安全目標的經濟和貿易制裁。」

同時，OFAC 的權力不是無限的，實施合規計劃的標準是它們是一種合理的「基於風險的方法」，而不是如果有任何違反制裁的機會就必須關閉所有經濟活動。根據《國際緊急經濟權力法》(IEEPA）和《國家緊急情況法》(NEA）授予總統的權力，巴拉克・奧巴馬總統於2015 年發布了第13694 號行政命令(EO 13694)。 EO 13694 授權財政部處理損害美國或其盟國的惡意網絡活動。根據該授權，OFAC 實施了網絡相關製裁計劃，根據該計劃，它可以識別SDN 名單上的某些「個人」或「實體」是否他們被認為對美國國家安全或經濟構成重大威脅的外國網絡活動「負責或參與」或「實質性協助」或「提供財務、物質或技術支持」。

一旦在SDN 名單上確定了一方，「美國人」被禁止與其「進行交易」，並且受制裁方在美國人「擁有或控制」或受美國管轄範圍內的所有財產和財產權益不得「轉讓」、支付、出口、撤回或以其他方式交易」。禁令還禁止促進交易，包括向任何此類方提供「服務」。

OFAC 有在數字資產領域實施制裁的歷史。 OFAC 於2018 年11 月首次批准了製裁區塊鏈地址，當時OFAC 將幾個由伊朗國民控制的比特幣地址列入了SDN 名單。 OFAC 最近還批准制裁了Blender.io，這是一種由幾個確定的參與者運行和控制的中心化託管加密貨幣混幣服務。

然而，OFAC 在8 月開闢了新天地，將Tornado Cash 字節碼或智能合約（一種特定的、廣泛使用的Tornado Cash 協議副本）存儲在以太坊上的以太坊地址添加到SDN 列表中。以前，添加到SDN 列表是由受制裁的個人或實體擁有或控制的錢包地址。如上所述，Blender.io 也在中心化控制下運行。

自EO 13694 允許美國財政部僅針對「個人」或「實體」的財產和財產權益採取行動，OFAC 針對智能合約的行動——其核心，只是字節碼行——已受到法律分析師的質疑，並已是最近的訴訟主題。

3. 制裁法不應要求加密基礎層的參與者審查數據區塊順序的公開記錄

在本節中，我們分析了直接製裁責任的兩個潛在來源：（a）針對受美國管轄的人進行交易或促進交易，或與SDN 名單上的受制裁方打交道的執法行動；(b) SDN列表本身的潛在補充。我們得出結論，根據當前的OFAC 指南，基於風險的製裁合規計劃不需要加密的基礎層來監控或審查可能包括受制裁地址的數據區塊。

(a) Crypto 的基礎層不應成為公開記錄涉及受制裁地址的數據區塊順序的執法行動的主題

當OFAC 將一方添加到SDN 名單時，該受制裁方在美國或在「美國」「擁有」或「控制」範圍內的任何財產或財產權益。人」必須被「阻止」，不得「轉讓、支付、出口、撤回或以其他方式處理」。 IEEPA 規定違反這些禁令並「促使」他人這樣做是非法的。

在此背景下，OFAC 採取的立場是，禁止「協助」違反制裁的行為。這包括「由任何人提供資金、貨物或服務，或為其利益提供資金、貨物或服務，或為財產和財產權益被封鎖。」OFAC 從廣義上理解這些禁令，包括美國人在直接或間接涉及受制裁國家或當事方的交易中「協助」或「支持」非美國人的情況。

儘管OFAC 擁有廣泛的權力，但我們認為，加密基礎層的參與者不需要監控或審查可能包括作為其基於風險的合規計劃的一部分的受制裁地址的數據區塊。在任何時候，任何個人基礎層都不會參與「擁有或控制」受制裁人的財產或財產權益。這些術語在OFAC 的實施條例或執法行動中沒有定義，因此應根據簡單來說，要求「在自己的權力範圍內持有財產」或「治理」或「管理」財產的權力。但是，基礎層參與者對數字資產缺乏這種影響或權力。

Crypto 的基礎層參與者也無法「封鎖」受制裁方的財產或財產權益。某些參與者可能被迫審查區塊並不意味著他們有能力限制基礎財產。應用於加密基礎層的審查相當於無法報告交易；不是「封鎖」它的能力。無論任何個人參與者的行為如何，交易是否被確認將取決於更廣泛的全球網絡共識。例如，由一個基礎層參與者篩選的交易可能會被世界任何地方的非審查參與者拾取，或者導致網絡分叉，如下面進一步討論的。

任何個體基礎層參與者也不會通過在數據塊順序的公共記錄中扮演他們的角色來轉移被阻止的財產，即使涉及一個受制裁的地址。正如OFAC 的實施條例所闡明的那樣，禁止「轉讓」40 被凍結財產的目的是針對轉移或改變財產合法權利的行為，歷史上不包括技術基礎設施的運營（例如電話網絡）。 41 雖然加密貨幣基礎層的某些參與者（如礦工）從用戶那裡收取費用，這些費用類似於互聯網網絡費用或電話服務費。

我們還認為，將加密的基礎層參與者的行為解釋為處理被封鎖的財產、促進其轉移或向受制裁方提供服務與之前的OFAC 法規和執法歷史不一致。 OFAC 法規規定，「促進」不包括純粹的文書或報告性質的活動，也不包括進一步的貿易或金融交易。 Crypto 基礎層的核心功能- 數據區塊順序的公開和分散記錄——應該同樣對待。此外，據我們所知，當主體還對其他有罪的行為（例如使用金融機構作為代理人）負責時，OFAC 通常會採取執法行動。

出於這些原因，我們認為，作為基於風險的製裁合規政策的一部分，基礎層參與者不需要監控或審查涉及受制裁地址的數據區塊，也不應該因為未能這樣做而成為製裁執法行動的對象。 OFAC 在指南中建議使用「基於風險的方法」來設計合規計劃。 OFAC 指出「沒有適合所有情況或業務的單一合規計劃或解決方案……[並且] [a] 虛擬貨幣行業的成員將取決於多種因素，包括所涉及的業務類型、其規模和復雜程度、所提供的產品和服務、客戶和交易對手以及所服務的地理位置。」鑑於基礎層參與者的運營角色在大多數情況下不涉及與客戶或交易對手的接觸，我們認為適當的基於風險的合規計劃不需要監控或審查涉及受制裁地址的數據區塊。

儘管金融犯罪執法網絡(FinCEN) 指南對OFAC 沒有約束力，但這一觀點得到了FinCEN 認定比特幣礦工不是貨幣服務企業的支持，「因為這些活動既不涉及'接受'也不'傳輸'可兌換虛擬貨幣和不是資金轉移」和FinCEN 的調查結果，即「如果該人僅：a) 提供資金轉移者使用的交付、通信或網絡訪問服務以支持資金轉移服務，那麼這個人就不是資金轉移者。 」事實上，FinCEN 已經恰當地認識到礦工的功能是「驗證交易區塊的真實性」，而不是執行交易。

(b) Crypto 的基礎層活動不符合添加到SDN 列表的標準

Crypto 的基礎層運營商不應因未能審查包含受制裁地址的數據區塊而被添加到SDN 列表中。 OFAC 將基礎層參與者添加到SDN 名單需要發現他們是「個人」或「實體」，為從事受制裁的網絡活動的任何人「提供物質協助」或「提供財務、物質或技術支持」。

這樣的發現不太可能，因為首先，許多基礎層活動不是由「人」或「實體」執行的，而是由自動執行的軟件代碼執行的。在這些情況下，沒有理由指定它們，因為沒有「人」或「實體」採取任何行動。

正如最近的例子所示，當OFAC 歷來根據各種行政命令的「物質支持」條款指定當事人時，它指定了採取極端行動的惡意行為者，例如向指定當事人提供敏感技術或代表他們秘密轉移資金。這與加密基礎層的功能不同，後者提供中立的開源軟件來驗證信息並將信息發佈到區塊鏈。因此，基礎層活動與OFAC 先前發現足以構成物質支持的活動在種類上有所不同。

(c) Crypto 的基礎層運營商正在處理信息，這些信息是在IEEPA 下脫離OFAC 的管轄範圍的

將IEEPA 應用於信息的輸入或輸出也存在法定限制，這些信息表明加密基礎層的活動不屬於製裁制度的範圍。 EO 13694 和大部分現代製裁是根據IEEPA 頒布的，IEEPA 是1970 年代的美國聯邦法律，在國家緊急情況下授予總統權力。

然而，IEEPA 在幾個關鍵方面受到限制，包括「信息」的輸出。 1988 年和1994 年，美國國會通過了一系列被稱為《伯曼修正案》的法案對總統權力的限制，共同規定OFAC 不能規範「從任何國家進口，或向任何國家出口……任何信息或信息材料。」這種權力限制「無論格式或傳輸媒介如何」都存在。

儘管OFAC 試圖縮小國會編纂的豁免範圍，美國法院最近的裁決表明，法規文本不支持OFAC 對伯曼修正案的狹義解讀。因此，連同上述幾點，可以進一步辯稱，加密基礎層的工作僅僅是處理信息——即使該信息具有價值——因此不受美國根據IEEPA 頒布的製裁。

4. 基礎層制裁合規義務結果

在本節中，我們將討論在製裁合規義務的威脅下強制基礎層參與者監控和篩選數據區塊的破壞性和適得其反的後果。

由基礎層參與者篩選涉及受制裁地址的數據區塊所產生的網絡審查程度將取決於本文範圍之外的重要技術細微差別。儘管如此，放棄區塊鏈核心操作特徵的中立性可能會破壞區塊鏈的關鍵共識機制。

例如，如果某些審查驗證者採取拒絕證明先前區塊的立場，其中包括具有受制裁地址的交易，則網絡可能會分叉。審查驗證者會通過否認存在具有受制裁地址的交易來反對非審查驗證者，並且網絡將分裂成兩個相互衝突的現實。或者，如果用戶不同意絕大多數驗證者審查交易的決定，用戶可以通過選擇不使用這些驗證者來「分叉」它們。無論出於何種原因，網絡分叉都將具有高度破壞性，並破壞區塊鏈技術的基本價值主張，即提供數據區塊順序的通用記錄。

這種制裁驅動的網絡分裂最終會損害美國的國家安全利益。對製裁執行的恐懼可能導致基礎層參與者，如驗證者和礦工離岸。這將限制美國對技術發展的影響，並對美國經濟和美國霸權產生負面影響。這些後果與拜登總統的目標背道而馳，他在3 月份的行政命令中表示，「美國有興趣確保它始終處於負責任的數字資產開發和設計以及支撐新支付形式和技術的技術的前沿。國際金融體系中的資本流動。」

此外，這樣的反應會增加監控基礎層參與者的難度，包括那些作為入口和出口的參與者。隨著越來越多的活動轉移到海外，監管機構對交易所和驗證者的可見性將降低，因為他們將承擔更少的報告義務，從而使美國監管機構更難追踪和追踪非法資金。這些服務將被轉移到其他司法管轄區或被可能與美國及其盟國的國家安全利益對抗的各方捕獲。

事實上，美國在這裡開創的先例很可能會被其他國家效仿，包括那些價值觀與我們不同的國家。如果美國對基礎層進行審查，其他國家可能會選擇這樣做。這可能導致外國法律在美國推動對加密貨幣的審查，或者，每個國家都有自己的「合規」版本的加密貨幣，由該國的驗證者運營，並且與其他國家的版本完全隔離。當前的互聯網避免了這種命運，除了少數例外，這對我們所有人都有好處。

5. 保持技術基礎設施中立的重要性得到廣泛認可

Crypto 基礎層的一個明顯類比是互聯網底層的基礎設施。 ISP 利用TCP/IP 等協議在用戶之間收集和發送信息包。正如基礎層中立性對於加密有效運行是必要的，允許通信網絡底層的未經審查的信息流至關重要。

從架構的角度來看，網絡受益於將自由裁量權推向邊緣並保持核心不受審查，以便信息可以自由流動。因此，維護網絡完整性是抵制通過管轄政策決定破壞全球通信的另一個原因，即使製裁朝鮮等某些問題已達成強烈共識。以當今互聯網消息傳遞功能的方式，已經制定了政策決策，以平衡網絡完整性和國家利益。相比之下，通過「數據包過濾」等行為進行的互聯網審查與壓迫和專制政權有關。對於區塊鏈基礎設施，還有其他地方更適合裁決交易。美國監管機構應該在他們的方法上保持一致，並認識到保持加密基礎層的中立性至關重要。

6. 結論

OFAC 將區塊鏈地址識別到SDN 列表不應要求任何基礎層參與者審查涉及受制裁地址的交易。 OFAC 法規要求實施針對相關基礎層參與者的特定活動而量身定制的基於風險的合規計劃。鑑於Crypto 基礎層的作用基本上是公開記錄數據區塊的順序，因此不應要求參與者篩選包含受制裁地址的區塊。

在基礎層實施制裁合規義務也會產生適得其反的國家安全影響，並推動重要技術的離岸發展，從而使追踪和追踪保護國家利益的核心加密交易變得更加困難。

加密貨幣為美國和世界帶來了巨大的希望。隨著時間的推移，我們相信行業和監管機構可以通過共同努力，實現美國的言論自由、隱私和財務自由的理想。

致謝

特別感謝Katie Biber、Henley Hopkinson、Linda Jeng、Emily Meyers、Michael Mosier、Georgia Quinn、Rebecca Rettig、Gabriel Shapiro、Justin Slaughter 和Sheila Warren 的審閱和反饋。