작성: Zen, PANews

한국 시간 9월 16일 새벽, 미국 상원은 《CLARITY 법안》에 대한 중요한 절차적 표결을 실시했습니다. 최종적으로, 심의 동의에 대한 토론을 종료시키는 제안은 찬성 49표, 반대 50표, 1명 기권으로 부결되어, 법안 추진에 필요한 60표 문턱에 크게 미치지 못했습니다.

표결 하루 전, 공화당 상원의원 신시아 루미스, 존 부즈먼, 팀 스콧이 방금 635페이지 분량의 최종 초안을 공개했습니다.

공화당 측은 새로운 초안이 민주당이 제기한 126건의 실질적 수정안을 반영했다고 밝혔습니다. 더 일찍 공개된 협상 결과에 따르면, 트럼프 역시 공화당 상원의원 톰 틸리스와 민주당 상원의원 루벤 갈레고가 제안한 윤리 방안 중 "약 80%"를 수용한 것으로 나타났습니다.

이러한 양보는 원래 상원의 가장 어려운 난관을 넘기 위한 것이었습니다. 공화당이 53석만을 보유한 상황에서 CLARITY 법안이 통과되려면 토론 종결에 필요한 60표를 모으기 위해 최소한 일부 민주당 의원의 참여가 필요했습니다.

그러나 실제 투표에서, 1년 넘는 협상 기간 동안 가려졌던 이견이 한꺼번에 드러났습니다. 투표에 참여한 모든 민주당 및 무소속 의원이 반대표를 던졌을 뿐만 아니라, 공화당 진영 내부조차 완전히 통일되지 못했습니다. 처음에는 찬성표를 던졌고, 법안 추진을 지지했던 틸리스조차도 재심의를 위한 절차적 권리를 유지하기 위해 반대표로 변경했습니다.

즉, 틸리스의 전략적 표 변경을 제외하더라도, 공화당은 60표 문턱에 약 10표 차이로 미치지 못했습니다. 이는 한두 명의 중립 의원을 설득하는 문제가 아니라, 양당 간에 여전히 상당한 정치적 격차가 존재함을 의미합니다.

더 나아가 질문해야 할 점은, 트럼프가 공화당이 주장하는 민주당의 윤리적 요구사항 중 약 80%를 수용했다면, 왜 남은 20%가 투표에 참여한 모든 민주당 상원의원이 반대표를 던지게 만들었는가 하는 점입니다.

이미 충분히 엄격해 보이는 타협안

이전 버전과 비교하여 공화당이 제출한 최종 버전은 우선 윤리 조항이 공직자의 암호화폐 활동에 대한 제한 범위를 확대했습니다.

최종 초안은 대통령, 부통령, 국회의원, 고위 연방 공무원 및 연방 판사 등 적용 대상자이 직접 디지털 자산을 생성, 주조, 발행하는 것을 금지할 뿐만 아니라, "후원(sponsor)"을 별도로 정의했습니다. 공직자가 라이선스, 수익 분배, 거래 수수료 또는 유사한 계약을 통해 특정 디지털 자산의 생성, 발행 또는 명시적인 홍보를 지원하거나, 자신의 이름, 초상, 직위 등을 홍보에 사용하도록 승인하는 경우에도 제한을 받을 수 있습니다.

둘째, 새 버전은 처음으로 공직자가 암호화폐 기업과 관련된 일부 지분을 처리하도록 요구합니다. 초안에 따르면, 적용 대상자이 적격한 "중대한 경제적 이익"을 보유하는 경우, 관련 지분을 매각하거나 적격 맹목 신탁으로 이전해야 합니다.

여기서 "중대한 경제적 이익"이란 공직자가 특정 회사 또는 그 자회사의 지분을 최소 15,000달러 이상 보유하고, 해당 회사가 지난 3개 역년 중 적어도 1년 동안 디지털 자산의 발행 또는 후원이 가장 큰 단일 수익원(plurality of revenues)을 구성하는 경우를 말합니다. 이는 관련 수익이 기업 총 수익의 50%를 초과할 필요는 없으며, 다른 어떤 단일 수익보다 높기만 하면 됩니다.

처벌 조치 측면에서도 새 버전은 명백히 강화되었습니다. 공직자가 발행 또는 후원 금지를 알면서도 고의로 위반할 경우, 관련 행위로 얻은 모든 이익을 상납해야 할 뿐만 아니라, "받은 대가의 20% 또는 50만 달러 중 더 높은 금액"의 민사 벌금을 납부해야 합니다. 처분해야 할 중대한 경제적 이익을 계속 보유하는 경우에도 관련 지분 가치의 20% 또는 50만 달러 중 더 높은 금액의 벌금에 직면합니다. 공직자가 위반하여 발행한 디지털 자산에 대해 거래 플랫폼 등 디지털 자산 중개자는 계속해서 거래 서비스를 제공할 수 없으며, 위반 시 최대 위반 건당, 일당 25만 달러의 벌금이 부과될 수 있습니다.

7월에 발표된 버전과 비교하여, 이 초안은 민주당이 이전에 제기한 두 가지 현저한 문제에도 대응했습니다.

이전 구버전에는 일몰 조항(sunset clause)이 포함되어 있었는데, 이는 관련 윤리 집행 조치가 트럼프 대통령 임기 종료 후 효력을 상실한다고 규정했습니다. 즉, 차기 법무부는 그가 저지른 모든 위법 행위에 대해 집행할 권한이 없게 됩니다. 그러나 공화당이 이번에 발표한 최종 문건에서는 이 제한이 삭제되었습니다. 동시에, 구버전은 기본적으로 주 검찰총장 등 다른 주체의 집행 개입 가능성을 배제했지만, 새 버전에서는 처음으로 주 검찰총장의 집행 개입 채널이 추가되었습니다.

따라서 디지털 자산 발행 및 후원 금지, 일부 암호화폐 기업 지분 처분 요구, 이익 추징, 민사 벌금 및 일몰 조항 삭제에 이르기까지, 공화당은 최종 문건에서 실질적인 조정을 했습니다. 트럼프와 공화당 협상자들은 이에 기초하여 새 버전이 민주당의 윤리적 요구사항 중 상당 부분을 흡수했다고 강조했습니다.

그러나 문제는 민주당이 현재 의문을 제기하는 초점이 단순히 법안에 윤리 조항이 있는지 여부가 아니라, 이러한 제한이 현실에서 실제로 집행될 수 있는지에 있다는 점입니다. 엘리자베스 워런을 대표로 하는 민주당원들은 이러한 금지 조항이 최종적으로 법에 명시되더라도, 트럼프가 이러한 제한을 무시하더라도 어떤 결과도 초래하지 않을 것이라고 생각합니다.

두 개의 자물쇠로 막힌 집행권

주 검찰총장의 독립적 집행 메커니즘은 《CLARITY 법안》 윤리 조항 협상에서 항상 "레드 라인"이었습니다. 틸리스, 갈레고 등 의원들은 이전에 주 검찰총장의 역할 확대를 강력히 주장했으며, 민주당 상원의원 안젤라 올소브룩스는 법무부가 집행을 거부할 경우 주 검찰총장도 개입할 권한을 가져야 한다고 명확히 밝혔습니다.

이 문제가 민주당의 높은 관심을 받는 중요한 이유 중 하나는 트럼프가 임명한 법무장관이 트럼프 자신에 대해 이해충돌 규칙을 독립적으로 집행할 수 있을지 의문을 제기하기 때문입니다.

현재 미국 법무장관 토드 블랜치는 이전에 오랫동안 트럼프의 개인 변호사로 활동했습니다. 올해 7월, 국회 청문회에서 그는 한때 "저는 그의 변호사입니다"라고 말실수를 한 후, 자신이 "그의 변호사였다"고 정정했습니다.

올해 5월, 블랜치가 이끄는 법무부는 트럼프 측과 IRS 고소 건에 대해 합의에 도달하여, 17.76억 달러의 재정 자금을 소위 "반무기화 기금"을 설립하는 데 사용할 계획이었습니다. 이 조치는 일부 공화당원을 포함한 의문을 불러일으켰고, 이후 연방 법원이 예비 금지 명령으로 저지했으며, 법무부는 이후 해당 기금 설립 명령을 공식 철회했습니다.

따라서 민주당은 법무장관이 직무를 수행할 것이라고 전혀 신뢰할 수 없습니다. 공화당 최종 버전이 처음으로 주 검찰총장에게 윤리 집행에 개입할 수 있는 채널을 추가했지만, 실제로는 전체 집행 구조의 핵심을 바꾸지 않았습니다. 대통령 등 적용 대상자 공직자의 경우, 미국 법무장관만이 해당 법에 따라 직접 민사 집행 소송을 제기할 수 있는 유일한 주체입니다.

주 검찰총장이 얻는 권한은 훨씬 적습니다. 예를 들어 트럼프가 규정을 위반한 혐의와 관련하여, 주 검찰총장은 트럼프를 기소할 수도 없고, 법원에 트럼프에 대한 벌금 부과, 이익 추징 또는 강제 자산 처분을 자체적으로 요청할 수도 없습니다. 그들은 법무장관을 상대로 소송을 제기하여 연방 차원의 불집행에 이의를 제기하고, 연방 법원에 금지 명령를 요청할 수 있을 뿐입니다.

이것이 바로 워런이 절차적 투표 전에 지속적으로 새 윤리 조항을 맹렬하게 비판한 주된 이유입니다. 그녀는 공화당의 최종 방안을 "빈약한 무화과잎(weak fig leaf)"에 비유하며, 상원 연설에서 주 검찰총장은 대통령에 대해 직접 집행 조치를 취할 수 없으며, "그들이 할 수 있는 것은 트럼프의 전 개인 변호사, 즉 법무장관을 고소하여 그가 조치를 취하도록 시도하는 것뿐"이라고 직설적으로 말했습니다.

엘리자베스 워런이 상원에서 이 윤리 수정안을 "창백한 무화과잎"이라고 칭함

그리고 이 단계에 이르더라도, 주 정부는 여전히 두 번째 자물쇠인 "담당 윤리 기관"에 직면해야 합니다.

최종 초안에 따르면, 담당 윤리 기관이 잠재적 위반 행위에 대해 법적 의견을 제시하여 해당 활동이 윤리 조항의 금지를 받지 않는다고 판단한 경우, 주 검찰총장은 더 이상 이 메커니즘에 따라 소송을 제기할 수 없습니다. "중대한 경제적 이익"과 관련하여, 담당 윤리 기관이 관련 지분이 매각되었거나 적격 맹목 신탁으로 이전되었음을 확인하는 통지를 공개한 경우, 해당 소송 역시 제기할 수 없습니다.

현행 미국 법률에 따르면, 대통령 및 기타 행정부 공무원에 해당하는 담당 윤리 기관은 미국 정부 윤리 사무소(Office of Government Ethics, OGE)입니다. 상원의원, 하원의원 및 연방 사법 인사는 각각 상원 윤리 위원회, 하원 윤리 위원회 및 미국 사법 회의에 해당합니다.

따라서, 주 정부의 감독 능력을 강화하는 것으로 보이는 제도는 실제로 두 가지 연속적인 제한을 형성합니다. 이것이 워런과 상원 은행 위원회 민주당 진영이 새 집행 메커니즘이 여전히 부족하다고 생각하는 핵심 이유입니다. 새 버전은 더 이상 주 정부를 완전히 배제하지 않지만, 공직자에 대한 진정한 직접 집행 권한은 여전히 법무부에 집중되어 있으며, 행정 체계 내의 윤리 기관은 주 정부의 소송을 막을 수 있는 능력을 유지하고 있습니다. 이번 투표 전 상원 연설에서 워런은 이 배열을 "집행을 차단하는" 스위치를 제공한다고 묘사했습니다.

한편, 주 검찰총장의 CLARITY 법안에 대한 불만은 대통령의 이해충돌 문제에만 국한되지 않습니다. 9월 14일, 뉴욕주 검찰총장 레티티아 제임스는 양당 소속 17명의 주 검찰총장을 대표하여 국회에 서한을 보내 상원의원들이 Clarity 법안에 반대할 것을 촉구했습니다. 그러나 이 서한의 논의 초점은 연방 규제 개혁이 각 주의 기존 증권 규제 및 사기 방지 집행 권한을 약화시킬 수 있는지 여부였습니다.

레티티아 제임스 등은 법안이 SEC가 "주 등록 기관의 권한을 선제적으로 차단(preempt state registration authorities)"할 수 있도록 허용할 수 있으며, 관련 문구가 충분히 명확하지 않아 각 주가 미래에 사기 단속 및 위반 기업의 책임 추궁 시 법적 논란을 증가시킬 수 있다고 주장했습니다. 그들은 SEC의 연방 우선권 확대가 디지털 자산에만 영향을 미칠 뿐만 아니라 SEC에 더 광범위한 재량 공간을 부여하여 오랜 기간 유지되어 온 연방과 주 간 증권 규제의 경계를 바꿀 수 있다고 경고했습니다.

따라서 주 정부는 CLARITY를 두고 실제로 두 가지 상반된 방향의 의문을 제기했다. 하나는 권한을 확대하여 진정으로 독립적인 직접 집행권을 얻는 것이고, 다른 하나는 기존 권한을 유지하여 각 주가 원래 보유하고 있던 투자자 보호 및 증권 집행 권한이 약화되는 것을 방지하는 것이다.

과거 수익을 소급 적용하지 않으며, 기존 이익도 완전히 차단하지 않음

집행 메커니즘 외에도, 최종 버전에서 민주당이 불만을 가진 또 다른 부분은 공직자들이 기존 암호화폐 자산과 완전히 단절하도록 요구하지 않는다는 점입니다.

먼저 시간 문제입니다. 최종 문안은 디지털 자산 윤리 챕터가 원칙적으로 법안 시행 후 늦어도 360일 후에 시행되도록 규정합니다. 관련 최종 규칙이 조기에 완료될 경우, 규칙이 공식 발표된 후 60일 후에 조기 발효될 수도 있습니다.

더 중요한 것은, 초안은 공직자가 디지털 자산을 발행하거나 후원하는 것을 금지하는 조항이 윤리 챕터 발효 당일 또는 그 이후에 발행되거나 후원된 디지털 자산에만 적용된다고 명확히 규정한다는 점입니다. 이는 현행 버전의 법안이 통과되더라도, 이 새로운 윤리 규칙에 따라 트럼프가 이전에 $TRUMP 등을 발행한 행위를 소급 적용할 수 없으며, 이익 환수 메커니즘을 이용해 법안 시행 전에 이미 얻은 관련 수익을 다시 추적할 수 없음을 의미합니다.

그러나 소급 적용이 없다는 것이 트럼프의 기존 모든 암호화폐 이익이 직접 면제된다는 것을 의미하지는 않습니다. "중대한 경제적 이익"의 정의에 해당할 경우, 윤리 챕터가 공식적으로 발효되기 전에 처분을 완료해야 합니다. 그러나 민주당에게 문제는, 여기서의 "처분"이 강제 매각이 아니라 적격 맹목 신탁로 이전하는 것도 가능하다는 점입니다.

맹목 신탁는 자산 관리권과 정보 접근을 차단합니다. 관련 자산이 독립적인 수탁자에게 이전되면, 규제를 받는 공직자는 더 이상 일상적인 투자 결정에 참여할 수 없으며 수탁자의 매매 내역을 임의로 알 수도 없습니다. 공화당 버전의 CLARITY 법안은 또한 추가로 규정합니다, 지분이 합법적으로 맹목 신탁로 이전된 후에는 수탁자 및 트러스트 투자 기업의 행위(디지털 자산의 지속적인 발행 또는 후원 포함)가 원칙적으로 해당 공직자에게 귀속되지 않는다고 규정합니다.

그러나 통제권을 상실한다고 해서 경제적 이해관계가 사라지는 것은 아닙니다. 현행 미국 《정부 윤리법》에 따르면, 적격 맹목 신탁는 원소유자가 최종 수익권을 포기할 것을 요구하지 않습니다. 공직자 본인, 배우자 또는 자격을 갖춘 자녀는 여전히 트러스트 원금 및 수익의 수익자가 될 수 있습니다. 즉, 공무원은 수탁자가 자산을 어떻게 관리하는지 알지 못하지만, 여전히 이러한 자산의 수익과 가치 상승으로부터 이익을 얻을 수 있습니다.

이것이 바로 민주당과 공화당의 윤리 조항에 대한 근본적인 차이점 중 하나입니다.

공화당 버전은 대통령이 사적 자산을 직접 통제하는 것을 차단하는 방법에 더 중점을 둡니다. 그들은 대통령이 직접 기업을 관리하거나, 투자를 결정하거나, 구체적인 거래 정보를 알 수 없다면, 공권력을 이용해 적극적으로 사적 재산을 운영할 위험을 이미 낮출 수 있다고 생각합니다.

반면, 일부 강경파 민주당원이 요구하는 것은 더 철저한 경제적 이익 분리입니다. 그들의 관점에서는 구체적인 투자 운영이 이미 제3자에게 넘어갔더라도, 대통령이 전체 암호화폐 산업 정책을 수립할 때 여전히 잠재적인 경제적 이익 연관성이 존재합니다.

게다가, 모든 암호화폐 기업 지분이 "중대한 경제적 이익" 요건을 촉발하는 것은 아닙니다.

앞서 언급한 법안의 "중대한 경제적 이익" 정의에 따르면, 한 회사가 암호화폐 사업에 크게 의존하더라도 반드시 이 범위에 포함되는 것은 아닙니다. 예를 들어, 어떤 기업이 토큰 판매, 스테이블코인 준비금 수익, 거래 수수료, 대출, 수탁, 투자 수익 등 다양한 사업을 동시에 운영하는 경우, "디지털 자산 발행 또는 후원" 수익이 그중 가장 큰 단일 수익이 아니라면, 기업 수익 구조에 대한 "중대한 경제적 이익"의 전제 조건을 충족할 수 없습니다.

이는 또한 World Liberty Financial과 같이 사업 및 지분 구조가 복잡한 기업의 경우, 암호화폐 속성만으로 관련 지분이 반드시 제한을 받는지 여부를 직접 판단하기 어렵다는 것을 의미합니다. 최종 적용 여부는 여전히 구체적인 법적 실체의 수익 구성, 트럼프가 실제로 보유한 지분, 그리고 규제 기관이 다양한 수익을 어떻게 분류하는지에 달려 있습니다.

기존의 장기 라이선스 및 수익 공유 계약도 현재로서는 명확히 규정되지 않은 사안입니다. 법안은 발효 전에 이미 발행되거나 후원된 디지털 자산을 소급 적용하지 않음을 명확히 하지만, 법안 발효 후에도 이전에 체결된 브랜드 라이선스, 수익 공유 또는 프로모션 계약이 계속 이행된다면, 이것이 이미 완료된 "기존 후원"에 해당하는지, 아니면 계속 발생 중인 "후원 행위"에 해당하는지에 대해 최종 문안은 모든 경우를 완전히 명확히 하지 않았으며, 추후 담당 윤리 기관의 추가 해석이 필요합니다.

또한, 가족 구성원 범위에서도 명백한 허점이 남아 있습니다. 최종 문안은 공직자 본인과 그 배우자를 명확히 규제하지만, 성인 자녀는 적용 대상자에 포함하지 않습니다. 즉, 트럼프 대통령의 아들들은 코인 발행, 후원 또는 "중대한 경제적 이익" 보유 등의 금지 규정에 구속되지 않습니다.

따라서 그들이 대통령 가족 구성원으로서의 인지도와 사업적 영향력을 이용해 암호화폐 프로젝트에 참여하더라도, 관련 행위가 트럼프 자신의 이익 관계를 추가로 촉발하지 않는 한, CLARITY의 이러한 윤리 조항은 여전히 적용될 수 없습니다.

이것이 바로 민주당이 투표 전 마지막으로 제안한 수정 사항 중 하나입니다. 즉, 윤리 조항의 가족 구성원 범위를 확대하여 트럼프의 성인 자녀를 규제 대상에 포함시키는 것입니다. 그러나 공화당은 결국 이 요구를 수용하지 않았습니다.

CLARITY 법안 논쟁의 "마지막 20%"

암호화폐 업계는 의회가 오랜 기간 지속된 규제 불확실성을 종식하고 디지털 자산을 위한 보다 안정적인 시장 규칙을 수립하기를 원하며, 이것이 CLARITY 법안이 초당적 추진력을 얻은 중요한 이유이기도 합니다.

그러나 이 법안은 중요한 기로에서 매우 특수한 현실에 직면해 있습니다.

상당한 규모의 암호화폐 사업 이익을 가진 미국 대통령이 동시에 법무부, 행정 규제 기관 책임자 임명 및 광범위한 정책 집행 권한을 장악하고 있습니다. 이러한 상황에서 윤리 조항은 더 이상 CLARITY 법안의 부록으로 간주되기 어려우며, 이 법안이 충분한 정치적 지지를 얻을 수 있는지 여부의 핵심 문제 중 하나가 되었습니다.

민주당이 계속해서 묻는 것은 이 제도가 과연 대통령의 사적 암호화폐 자산과 공공 규제 권한 사이의 이익 연관성을 진정으로 차단했는지 여부입니다.

만약 일부 규칙을 해석하는 책임이 여전히 대통령 행정 체계 내의 윤리 기관에 있고, 대통령을 직접 집행할 수 있는 권한이 여전히 법무부에 집중되어 있으며, 기존 토큰 수익이 소급 적용되지 않고, 조건을 충족하는 기업 지분이 맹목 신탁를 통해 계속 수익권을 유지할 수 있으며, 성인 자녀가 여전히 윤리 조항의 직접적인 적용 범위에 포함되지 않는다면, 비록 법안에 코인 발행 금지, 이익 처분 및 민사 처벌이 포함되어 있더라도 일부 민주당원은 이러한 단절이 완전하지 않다고 생각할 것입니다.

따라서 CLARITY가 마지막으로 다투는 것은 더 근본적인 문제입니다. 즉, 의회가 전체 암호화폐 업계를 위한 새로운 규칙을 마련할 때, 이러한 규칙을 만들고 집행하는 사람들은 이 업계와 어느 정도의 경제적 거리를 유지해야 하는가 하는 점입니다.

공화당 측은 이전에 트럼프가 Tillis와 Gallego의 윤리 안의 약 80%를 수용했다고 밝혔습니다. 그러나 9월 15일의 절차적 투표가 결국 60표 문턱을 넘지 못한 것은 남은 이견이 쉽게 무시할 수 있는 "20%"가 아님을 보여줍니다.

이 협상에서 CLARITY의 운명을 진정으로 결정하는 것은 바로 이 마지막 20%일 수 있습니다.

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