原文作者：Anthony Cormier、David Kocieniewski、Annie Massa，彭博社

原文編譯：Saoirse，Foresight News

這件事被視作加密行業標誌性事件，也是特朗普推動美國打造「全球加密之都」議程中，首次取得立法層面成果。

一年前同月，特朗普在白宮東廳，在一眾國會議員與行業高管見證下簽署《GENIUS 法案》正式立法。他稱該法案邁出關鍵一步，推動數字資產融入美國主流金融體系。

法案首次為穩定幣設立聯邦監管規則，旨在重塑市場信心，這一賽道規模高達 3000 億美元。法案要求發行機構公開賬目、防範金融欺詐；同時計劃將穩定幣發行企業納入美國監管管轄，無論企業註冊地是否在美國，以此應對行業長期痛點：犯罪分子、恐怖組織、制裁規避主體持續利用穩定幣流轉資金。

然而大量採訪記錄與法庭文件還原出談判內情：在特朗普就職前後數月，他的顧問 Howard Lutnick 與 Bo Hines 在幕後運作，弱化監管約束條款，最終定稿的法案向全球頭部穩定幣發行商 Tether 傾斜。多名參與磋商的消息人士表示，在特朗普一眾幕僚中，Lutnick 和 Hines 對立法走向起到決定性影響，法案最終納入多項利好 Tether 的條文。數十名為本報道提供線索的業內高管、遊說人員、美國現任及前任公職人員均要求匿名，因其無權對外披露談判細節。

2025 年 7 月 18 日，特朗普在白宮簽署《GENIUS 法案》。他評價這份法案是「鞏固美國在全球金融、加密技術領域主導地位的重大進展」。攝影：Al Drago/Bloomberg

出任特朗普政府商務部長之前，Howard Lutnick 是華爾街投行 Cantor Fitzgerald 董事長兼首席執行官，這家機構受託管理 Tether 的儲備資產。國會遊說檔案、聯邦法院訴狀以及一名知情人士證實：2024 年全年，Lutnick 充當 Tether 的危機公關負責人，平息各類負面輿論，並遊說議員抵制 Tether 不認可的法案。

特朗普上台後，Bo Hines 負責推進法案收尾博弈。這名時年 29 歲的白宮幕僚是北卡羅來納本地創業者、加密投資者，曾以共和黨身份參選 2022、2024 年國會選舉但均落敗。他自稱是白宮推動該法案的「強硬執行者」。三名知情人士透露，談判臨近收官階段，Hines 對外表態，Tether 力爭落地的條款屬於白宮不可退讓的「紅線」。

本篇報道梳理立法完整脈絡，曝光此前未曾公開的操作：先是 Howard Lutnick，之後由 Bo Hines 多方斡旋，讓佔據全球穩定幣市場約 60% 份額的 Tether 收穫有利規則。報道也清晰展現本屆政府政策制定，如何與官員個人經濟利益深度交織。Hines 與 Lutnick 二人，均從 Tether 獲取可觀回報。

從 2024 年起直至《GENIUS 法案》落地後不久，長達 18 個月，Tether 高管完成一系列商業佈局：

2024 年 4 月，向 Howard Lutnick 旗下金融機構出讓公司價值數十億美元股權的認購權，交易對價僅 6 億美元。Tether 董事長曾向合作夥伴直言，該成交價「低得離譜」。
2024 年 12 月，向持續虧損的 Rumble Inc 投資 7.75 億美元。這家流媒體企業與運營特朗普 Truth Social 平台的公司達成合作，多名特朗普陣營人士位列其投資方。
2025 年 8 月聘請 Bo Hines 出任高管，距離法案簽署僅相隔一個月。
2025 年 10 月，向一處信託提供貸款；該信託受益人為 Howard Lutnick 的子女，彼時他們正在收購其父價值數十億美元的商業資產。

按照內閣官員必須簽署的聯邦廉政協議，Howard Lutnick 曾承諾出讓 Cantor Fitzgerald 持股，主動迴避所有存在利益衝突的事務。美國商務部發言人沒有針對本文細節作出回應，僅對外宣稱：Lutnick 遵守廉政約定，剝離包括 Tether 相關在內的全部資產，並且「未曾參與《GENIUS 法案》穩定幣相關條款的任何工作」。

Bo Hines 未回應採訪詢問，白宮同樣不予置評。

Tether 發佈官方聲明，堅決否認其與政策制定者就穩定幣立法開展遊說活動存在不當行為。企業稱長期合法、透明地和監管機構、議員、執法部門溝通，眾多市場參與者都在開展同類交流。Tether 同時強調，《GENIUS 法案》不存在針對 Tether 的特殊優待，整套新規將統一適用於所有希望在該框架下運營的穩定幣發行商。

法案引發金融全行業密集遊說，加密交易所、信用卡機構、社區銀行紛紛參與博弈。但 Tether 毫無疑問是行業絕對龍頭，體量最大的競爭對手規模僅有它一半，因此在 2025 年法案磋商階段，Tether 擁有最高利害權重。

法案生效至今，註冊於薩爾瓦多的 Tether 持續擴張。公司推出面向美國市場的全新合規代幣，但核心產品依舊是全球流通範圍最廣的穩定幣。多家行業研究機構與政府資料顯示：USDT 長期被恐怖分子、朝鮮黑客，以及伊朗、俄羅斯遭受制裁的實體使用。依據《GENIUS 法案》條文，這款 USDT 核心代幣，或將永久不受美國監管機構直接管轄。

《GENIUS 法案》終版條文多處偏向 Tether，和此前國會議員草擬的穩定幣監管方案存在顯著差異。穩定幣兼具便捷性與假名特徵：區塊鏈錢包地址永久公開，但無法直接溯源使用者真實身份。

左右加密立法的特朗普核心幕僚

早在 2023 至 2024 年，兩黨議員曾起草法案，設置硬性要求：境外穩定幣企業（例如 Tether）若想在美國開展業務，必須接受美國監管審查、落實全套反洗錢規範。

《GENIUS 法案》大幅放寬該約束。被批評者稱作「對等監管漏洞」的條款寫明：只要美國財政部長判定薩爾瓦多監管標準與美國大致等效，Tether 的 USDT 便可交由薩爾瓦多監管，而 Tether 正計劃將總部遷往該國。有關等效判定的實施細則至今仍在草擬。

另一項調整縮減穩定幣發行商責任邊界，業內稱為「DeFi 漏洞」：發行商無需追蹤代幣在去中心化金融二級市場的濫用情況。用戶可以繞過銀行、交易所，直接在區塊鏈點對點交易，不必核驗身份、說明資金用途。

法案還設置三年合規寬限期：穩定幣發行商進入美國市場，三年內暫不強制滿足全部合規要求。立法磋商期間，部分民主黨議員提議將寬限期縮短至 18 個月，知情人士稱，Tether 堅持要求保留三年期限，關鍵時刻由 Bo Hines 出面強力爭取。

談判過程中，Bo Hines 向各方表示，Tether 對白宮意義重大，共和黨應當堅守立場。三名知情人士轉述，Hines 明確提出，保留三年過渡期屬於不可妥協的紅線。

Bo Hines 受特朗普任命擔任總統數字資產顧問委員會執行主任，主導推動《GENIUS 法案》在國會闖關。攝影：Tierney L. Cross/Bloomberg

不少金融專家警示，上述條款會削弱美國打擊犯罪分子、受制裁主體洗錢的能力，同時阻礙特朗普打造全球數字貨幣領導者的目標落地。

奧巴馬政府前財政部助理部長 Timothy Massad 提出擔憂：監管漏洞會造成不公平競爭，美國本土加密企業合規成本高昂，境外發行商卻可以規避嚴苛的反洗錢規則，甚至有可能損害美元全球儲備貨幣地位。Timothy Massad 也曾在 2014–2017 年擔任美國商品期貨交易委員會主席。

「如果我們希望美元持續維持全球核心儲備貨幣地位，就不能放任恐怖分子、受制裁人員與不法分子匿名劃轉美元資金。」Timothy Massad 表示。

任何貨幣都存在被非法使用的風險。不過自 2014 年推出 USDT 以來，Tether 持續面臨質疑，外界認為它對用戶盡調力度不足。Tether 早年辯稱，企業設立在海外，可以抵禦美國所謂「過度監管」。但後續立場出現轉變：2023 年 12 月，Tether 出臺規則，主動凍結被美國財政部列入制裁清單的個人與實體的相關錢包地址。

調查機構不斷蒐集到證據，證明 USDT 被用於墨西哥芬太尼走私、協助俄羅斯規避制裁等活動。聯合國 2024 年 1 月報告指出，東南亞加密洗錢團伙首選工具就是 USDT。兩名知情人士透露，2024 年拜登政府國家安全委員會甚至討論過全面禁止 Tether 代幣進入美國市場。

最終該方案被擱置，執法部門給出理由：仍然能夠透過鏈上交易追蹤 USDT 相關非法資金。長期來看，聯邦執法機構也認可，Tether 配合凍結涉案資產的意願有所提升。

Tether 發言人回應採訪：「公司搭建了全球金融領域效能領先的執法協作機制。」企業稱致力於打擊金融犯罪，《GENIUS 法案》會進一步強化相關工作。

即便如此，在法案磋商全程以及落地之後，USDT 依舊頻繁遭到非法群體選用。

區塊鏈分析機構 Elliptic 的數據顯示：2025 年，遭受制裁的伊朗央行購入價值 5.07 億美元的 USDT。同年 7 月，也就是特朗普簽署法案當月，Elliptic 監測到近 25 億美元 USDT 流入多家俄羅斯關聯企業錢包；美國財政部認定，這類企業搭建跨境通道，協助各方規避制裁。

僅今年，價值超過 40 億美元的 USDT 在華人詐騙團伙運營的黑市流通，用於殺豬盤、仿冒詐騙、色情勒索等犯罪活動，數據同樣來自 Elliptic。

法院卷宗顯示：自 2025 年 7 月起，全美聯邦檢察官發起數十起訴訟，申請查封涉案 USDT，涉案總額至少 1.72 億美元。

Tether 流通總量是頭號競爭對手 Circle Internet Group Inc 的兩倍有餘，但員工人數不足對方一半，可疑交易分析工作大量外包第三方機構。Tether 拒絕透露合規團隊規模，但對外表示：「持續與全球 67 個司法轄區、340 餘家執法機構常態化協作，識別、凍結並協助追回和非法活動相關資產。」

企業發言人表示：「這不只是紙面層面的合規承諾，而是可落地、可量化的實際協作，絕大多數傳統金融機構都難以達到同等水準。」

Howard Lutnick 的遊說佈局

Cantor Fitzgerald 自 2021 年受託管理 Tether 儲備資產，彼時這位投行高管已經和特朗普相識數十年。當時特朗普剛結束首個總統任期，籌備重返白宮。Tether 盈利能力強勁，但市場口碑飽受爭議。2024 年，Howard Lutnick 同時為特朗普競選與 Tether 多方奔走。

想要讓投資者信任代幣擁有足額儲備支撐，獨立審計至關重要，但 Tether 始終沒有發佈完整的儲備獨立審計報告。2021 年，Tether 及其關聯交易所支付 6100 萬美元和解，了結聯邦監管機構與紐約州提起的指控，監管方認為 Tether 虛假陳述儲備規模、誤導投資者；和解協議中 Tether 不承認存在過錯。按照《GENIUS 法案》條文，穩定幣發行商需要每年出具審計報告；Tether 今年宣布聘請審計機構，但尚未披露完整審計報告的發布時間表。

Howard Lutnick（時任 Cantor Fitzgerald 董事長兼首席執行官）出席 2024 年 1 月瑞士達沃斯世界經濟論壇。圖源：Bloomberg

市場持續質疑 Tether 儲備真實性時，Howard Lutnick 公開出面站臺。2024 年 1 月，他前往達沃斯論壇，在 Bloomberg 電視直播中表態：「他們擁有對外宣稱足額的資金儲備。」

次月，Howard Lutnick 到訪薩爾瓦多，會見 Tether 董事長 Giancarlo Devasini，以及該國大力扶持加密產業的總統 Nayib Bukele—— 這位總統自稱「全球最酷的獨裁者」。之後 Tether 官宣計劃將總部遷至首都聖薩爾瓦多。

2024 年 4 月，Cantor Fitzgerald 斥資 6 億美元認購可轉債，取得 Tether 5% 股權的認購權。這筆交易直到當年 11 月特朗普大選獲勝後才對外公開。結合 Tether 自身財報測算，交易折價幅度極大：2024 年 Tether 淨利潤約 130 億美元，參照上市金融機構估值邏輯，企業估值至少 1300 億美元。以此估算，Cantor 這筆投資對應的股權紙面價值超過 60 億美元。

比特幣創業者 Cory Klippsten 在 2024 年曾和 Tether 高管、Howard Lutnick 會面。根據他的轉述，Tether 董事長 Giancarlo Devasini 評價這筆交易「便宜得離譜」。

Cory Klippsten 曾經和 Tether 開展商業合作，後續合作破裂，雙方陷入訴訟。Cory Klippsten 在法庭文件指控，Tether 高管挖走員工、竊取程式代碼與商業機密、撕毀合作協議；Tether 則反訴 Cory Klippsten 違規將 Tether 投資用作其他交易抵押物。訴訟過程中，Cory Klippsten 申請傳喚 Howard Lutnick 出庭，並調取 Cantor Fitzgerald 與 Tether 往來資料。Lutnick 的代理律師在法庭辯稱，商務部長與本次糾紛無關，對方取證申請目的只是「騷擾、羞辱 Lutnick」。

Cory Klippsten 在 3 月法庭材料中稱，他完整保存當年與 Giancarlo Devasini 的談話記錄，訴狀摘錄相關對話，包含「價格便宜得離譜」這一表述。文件提出觀點：Cantor 這筆可轉債，實質上是 Howard Lutnick 充當 Tether 在華盛頓、媒體圈代言人的隱性報酬。

中途夭折的早期監管法案

國會議員長期對 Tether 心存疑慮。2023 年末，懷俄明州共和黨參議員 Cynthia Lummis 聯署公開信，敦促司法部核查：2023 年 10 月以色列遇襲事件期間，Tether 是否向哈馬斯等恐怖組織提供實質性資金支持。2024 年 4 月，Cynthia Lummis 聯合紐約州民主黨參議員 Kirsten Gillibrand 推出法案，要求所有在美國經營的穩定幣發行商遵守美國反洗錢規則與資訊披露義務。

Cynthia Lummis 當時明確表態：Tether 想要進入美國市場，就必須遵守美國法規。法案公佈後她接受 CoinDesk 採訪時談到：「如果 Tether 選擇留在海外，願意接受其他監管主體管轄，這屬於企業商業決策。但倘若想要拿到美國市場認可，我們希望它完成美國合規。」

同年 7 月，納什維爾比特幣大會上，Howard Lutnick 再度公開力挺 Tether，特朗普也在這場會議發表主旨演講。Lutnick 情緒激動地說道：「我們永遠不會和任何牽涉聖戰恐怖活動的企業合作，這件事令我深惡痛絕。」他提醒在場聽眾，2001 年世貿中心恐襲，Cantor Fitzgerald 超過 650 名員工遇難，其中包括他的弟弟。

2024 年 7 月，特朗普在田納西州納什維爾比特幣大會發表演講。攝影：Brett Carlsen/Bloomberg

這場演講結束後，已經從加密懷疑派轉向加密支持者的特朗普邀請 Howard Lutnick 登上競選專機，任命他擔任總統過渡委員會聯合主席。一行人飛往明尼蘇達州，由 Lutnick 登臺預熱，隨後俄亥俄州參議員 JD Vance（知名加密支持者）發表演說。

Cory Klippsten 的筆記寫道：特朗普選情持續走高，極大提振 Tether 高管信心。「他們看到新的機會，可以飛往紐約、登上 CNBC，這就是特朗普能夠帶來的平臺。」

2024 年 Howard Lutnick 前往華盛頓。Cantor Fitzgerald 聘請的說客持續與眾議院、參議院議員溝通，推進當時待審的多項穩定幣法案。知情人士透露，Lutnick 與眾議院金融服務委員會時任主席 Patrick McHenry 會面，探討新法將如何影響 Tether 這類境外企業。Patrick McHenry 沒有接受採訪。同年 9 月，Lutnick 會晤 Cynthia Lummis；參議員發言人表示，會面主要討論總統過渡團隊籌備事宜，只是簡單談及她對 Tether 涉金融犯罪的擔憂。

這位發言人強調：「沒有人勸說 Cynthia Lummis 放棄推動自有法案，Lutnick 部長及其團隊從未以任何形式施壓，要求她修改條文。」

法庭文件引用 Cory Klippsten 留存的記錄，轉述 Tether 董事長 Giancarlo Devasini 原話：「Howard 和我說，他已經攔下所有針對穩定幣、加密貨幣的相關法案。距離國會休會還有一段時間，Howard 判斷不會出臺任何對我們不利的政策。」

這批法案最終全部擱置。次年，Cynthia Lummis 與 Kirsten Gillibrand 均投票支持新版《GENIUS 法案》，認可法案內允許境外主體接受對等監管的條款。Kirsten Gillibrand 發言人拒絕評論投票選擇；Cynthia Lummis 的發言人表示，議員時常會投票支持與自身理想方案不完全一致的法案。今年，Cynthia Lummis 正在參議院帶頭起草法案，為穩定幣以外的加密資產搭建監管框架。

2024 年 11 月特朗普勝選之後，Cantor Fitzgerald 牽線促成 Tether 新一輪投資，進一步拉近 Tether 和特朗普商業圈層的聯繫。聖誕前後，Tether 向 Rumble Inc 投入 7.75 億美元。這家保守派影片串流平台為特朗普 Truth Social 提供雲端服務與廣告配套。

2024 年 12 月 20 日交易協議節選。投資方 Tether Investment Limited 與特拉華州 Rumble Inc 簽署協議：投資方出資 7.75 億美元，公司發行 1.03333333 億股 A 類普通股，發行價 7.5 美元/股。公司同時啟動自願要約回購，最多回購 7000 萬股，回購價格同樣為 7.5 美元/股。資料源自美國證券交易委員會 2024 年 12 月備案文件。

這筆投資時機耐人尋味：當年 Rumble 累計虧損 3.38 億美元。平台自稱崇尚言論自由，對標主流影片網站；投資方名單包含多名特朗普盟友，這些人後續進入特朗普第二屆政府，包括副總統 JD Vance、前聯邦調查局副局長 Dan Bongino、白宮人工智能與加密事務前特別顧問 David Sacks。

Tether 投資消息發佈後，Rumble 股價短期暴漲，12 月 26 日收盤價 16.27 美元，較公告當日漲幅 126%。Rumble 現已更名 RUM Group，Tether 投入資金中的 5.25 億美元（約 68%）用於向核心管理層回購股份。此後 Tether 持續增持，當前持倉市值大約 8.75 億美元。

Tether 執行長 Paolo Ardoino 當時表態：「Tether 投資 Rumble，源於雙方認同去中心化、透明營運理念，以及言論自由的基本權利。」企業稱，約 2.5 億美元資金將用於業務拓展，包含搭建加密支付平台。

特朗普第二屆政府班子組建階段，白宮將穩定幣立法推進工作交由一名前大學美式足球運動員負責。他初次接觸加密貨幣，源於參加 2014 年「比特幣聖彼得碗」美式足球賽事。

「嗨，Bo！」

初入華盛頓政壇，Bo Hines 的履歷比不上日常對接的加密巨頭和國會資深幕僚。但這名身高 1.85 米、體重 93 公斤的年輕人擁有特朗普白宮看重的特質：外形上鏡、堅定擁護 MAGA 理念，且有公開記錄顯示他不承認 2020 年總統大選結果。除此之外，2024 年秋季，他和父親合夥經營的企業出資 100 萬美元投放戶外廣告牌，資助扶持特朗普競選的政治行動委員會。

受總統任命，Bo Hines 執掌全新的總統數位資產顧問委員會，負責多項工作：研究建立聯邦加密資產儲備、草擬加密行業監管指引，核心任務就是推動《GENIUS 法案》落地。

2025 年 2 月初，法案文本在華盛頓內部傳閱。當月下旬，加密高管與議員齊聚威拉德酒店研討法案，兩名參會者證實，Tether CEO Paolo Ardoino 意外現身。Paolo Ardoino 向在場人員表示，公司認真落實反洗錢工作。

3 月，Paolo Ardoino 在社交平台發佈參觀國會、白宮的照片。他向《紐約時報》透露：Howard Lutnick 2 月正式就任商務部長之後，自己刻意避免與其會面，規避潛在利益衝突。

同月，Tether 聘請華府說客 Jeff Miller。此人自 2024 年起持續代表 Cantor Fitzgerald 處理穩定幣相關事務。Jeff Miller 連續兩屆出任特朗普就職委員會核心成員，他開設的諮詢公司在特朗普第一任期業務迅猛增長。2025 全年，Miller Strategies 合計收取服務費 57 萬美元，其中 Cantor 支付 48 萬美元，Tether 支付 9 萬美元。

與此同時，Bo Hines 穩步推進工作。知情人士稱，他認為議員無權違背總統意願，持續施壓各方盡快達成共識。他還提出觀點，市場過度誇大數位代幣被非法利用的風險。4 月接受《比特幣雜誌》採訪時 Bo Hines 表示：「不法分子想用數位資產作案並不明智，多數場景下交易記錄可以公開溯源。」

《GENIUS 法案》最早版本引發 Tether 競爭對手與民主黨議員強烈不滿，相比 2024 年多版草案，監管約束明顯放鬆。

5 月，一批民主黨議員（包含加密政策溫和派）聯合抵制，法案推進暫時受阻。兩名知情人士透露，紐約州參議員 Chuck Schumer 在民主黨閉門會議上呼籲同僚，查閱拜登國安局整理的 Tether 營運資料，確保《GENIUS 法案》設置充足防護規則，防範美國對手借助加密渠道洗錢。

同月，馬薩諸塞州參議員 Elizabeth Warren 呼籲民主黨同僚否決最新版本法案。她認為條文刻意鬆綁監管，定向利好 Tether。

知情人士表示，Bo Hines 無視這類擔憂，頻繁援引特朗普的意願，稱總統希望法案盡快落地。共和黨國會領導層持續推進立法議程。

法案最後的博弈焦點落在合規過渡期時長。私下談判中，Bo Hines 堅持共和黨不能放棄三年寬限期，拒絕民主黨縮減至 18 個月的提議。多場內部會議上，他明確告知各方，這是 Tether 提出的訴求。

最終 Bo Hines 取得勝利。7 月法案簽署儀式上，法案主要支持者齊聚白宮。

特朗普站在台上環顧人群，開口問道：「Bo Hines 在哪？嗨，Bo！Bo 曾經是非常優秀的美式足球選手，對吧？全美頂尖大學美式足球運動員，我也是因為美式足球認識他。」（Bo Hines 早年是北卡羅來納州立大學外接手，之後轉學耶魯，肩部傷病終結美式足球運動生涯。）

Bo Hines 起身接受掌聲後落座。緊鄰他前排就坐的正是 Tether CEO Paolo Ardoino。僅僅一個月後，Tether 官宣聘請 Bo Hines 擔任顧問；不久之後，Bo Hines 晉升為 Tether 全新美國合規代幣 USAT 執行長。這款新代幣流通規模有限，總量約 1.86 億美元。Bo Hines 去年在加密行業大會發言稱，USAT 與 USDT 都將符合《GENIUS 法案》要求。

簽署儀式前排，Bo Hines 與副總統 JD Vance 中間坐著 Howard Lutnick。特朗普示意他起身接受全場掌聲，稱讚他在關稅談判上表現突出：「Howard，你做得非常出色。」

三個月後，Howard Lutnick 完成交易，將 Cantor Fitzgerald 出售給為子女設立的受益信託。交易交割次日，紐約提交備案文件顯示，Tether 向其中一家信託發放一筆未披露金額的貸款。

Howard Lutnick 拒絕對外透露子女收購資產的交易金額，也沒有說明這筆 Tether 貸款是否用於支付收購款項。同年，Tether 接觸投資方，計劃按照 5000 億美元估值開展融資。如果該估值落地，Cantor Fitzgerald 持有的 5% 潛在股權紙面價值將達到 250 億美元。

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