1 引言
2026年3月，巴基斯坦国民议会通过了《2026年虚拟资产法》（The Virtual Assets Act，2026）（简称"法案"），从法律上确立了虚拟资产监管局（Pakistan Virtual Assets Regulatory Authority, PVARA）作为该国虚拟资产专门监管机构的地位。巴基斯坦政府对加密资产的态度经历了从全面禁止到积极探索的转变，法案的通过标志着巴基斯坦正式迈入合规监管的新时代，并为南亚地区的加密资产监管树立了重要标杆。本文将梳理《2026年虚拟资产法》的核心内容，介绍巴基斯坦的加密资产税制与监管体系，分析该法案颁行对巴基斯坦的意义，并为市场参与者提供合规参考。
2 法案核心内容
巴基斯坦曾于2025年7月8日颁布《2025年虚拟资产条例》（The Virtual Assets Ordinance, 2025），该条例已经在巴基斯坦建立起一个相对全面的虚拟资产监管法律框架。《2026年虚拟资产法》是将这一条例从"临时性法律"转化为正式立法，并对具体内容予以细化，而并非大量创造新的规定。
法案共十二章，涵盖虚拟资产服务提供商的许可准入、客户资产隔离、反洗钱与反恐融资、稳定币与RWA专项监管、市场行为规范、行政处罚与刑事追责等事项，形成了从牌照发放到监管执法的全面监管链条。
2.1 监管机构：PVARA的设立及其职权
法案第二章（第6条）即宣告成立巴基斯坦虚拟资产监管局（PVARA）。其被设立为一个拥有永久存续权和独立法人地位的自治性监管机构，核心职权主要包括（第7-9条）：负责对虚拟资产服务提供商与发行人进行牌照审批、行为监管与审慎监督；依据"实质重于形式"原则对数字资产进行评估、分类以确定其监管适用性；制定与执行业务行为相关要求及反洗钱、反恐融资与防范其他非法活动的措施；对违规主体实施行政制裁、吊销牌照乃至移送刑事追诉；与国内外监管机构达成合作或互助安排，促进信息共享与协调行动等。
2.2 市场准入：牌照许可制度
法案第三章规定了虚拟资产服务提供商的牌照发放，核心规定包括（第18-23条）：
（1）受监管服务范围：包括咨询服务、经纪交易商服务、托管服务、交易所服务、借贷服务、衍生品服务、资产管理服务、转账服务、发行服务、挖矿相关服务。
（2）申请流程：申请人须先向PVARA申请无异议证书（No-Objection Certificate），完成公司注册后再申请正式牌照。
（3）适当人选标准：控制人、发起人、首席执行官、董事及其他关键个人均需满足PVARA制定的适当人选标准，且该标准具有持续性。
（4）牌照类型：PVARA可颁发正式牌照，也可视情况颁发临时牌照或有限范围牌照。
（5）公众登记册：PVARA在官网维护并公开持牌人名录，列明名称、牌照号、许可服务类型及当前监管状态。
2.3 监管原则：实质重于形式
法案第一章将虚拟资产定义为（第2-3条）"可进行数字化交易或转移，并用于支付或投资目的的数字价值表示，但不包括以分布式账本技术表示、发行或转移的法定货币、证券或另受其他法律监管的金融资产的数字化形式。"从条文表述看，虚拟资产明确不具有法定货币地位。同时，评估、确定和分类受监管虚拟资产、受监管虚拟资产服务提供商或合格服务提供商的依据是它的实质特征、基础功能、使用方法或经济影响，而不论其名义或结构。PVARA则具有进行此类评估、确定，并与其他相关监管机构就此进行协商的法定职权。由此，在资产定性、牌照资格确定等场景，法案明确了"实质重于形式"的监管原则。
2.4 核心义务与法律责任
法案规定了虚拟资产服务提供商的一般义务，主要包括：
（1）持牌经营，持续履行相关义务。譬如，保持法定最低实缴资本和财务资源、定期提交申报表与财务报表、重大控制权或业务变更经事前批准等。
（2）客户资产隔离，将客户资产与自身资产分开储存于独立账户，未经有效书面同意不得进行再抵押、出借、质押或设置其他担保；采取符合标准的密钥管理控制措施。
（3）履行反洗钱与反恐融资义务，包括客户尽职调查、可疑交易报告、记录保存义务等。此外，针对法币挂钩型代币（通证）与资产挂钩型代币（通证）的发行、虚拟资产托管服务、挖矿服务等业务场景，法案亦进行了特殊规定。
第十章进一步明确了违法行为类型及其罚则（第54-61条）。比如，未经许可提供虚拟资产服务，最高可处5年监禁并处5000万卢比（约合人民币115万元）罚款；出现系统性威胁、市场操作、欺诈、网络安全漏洞或其他危及客户或市场诚信的风险时，监管机构可发布命令暂时中止特定服务或冻结相关资产。在刑事追诉、监管机构行使紧急干预权之外，违反法案的行为还可能触发罚款、撤销牌照等行政制裁后果。
3 巴基斯坦加密税制与监管
3.1 加密监管的演进
巴基斯坦的加密资产监管经历了从全面禁止到逐步放开的清晰演进路径。2018年，巴基斯坦国家银行发布禁令，禁止金融机构参与虚拟货币交易，将加密资产置于法律灰色地带。此阶段缺乏专门立法，民间交易主要通过非正式渠道进行。
随着全球加密市场发展和国内数字化需求增加，绝对禁令难以适应发展需求。2023年，国家银行启动央行数字货币可行性研究；2024年，政府启动对稳定币和RWA应用的系统研究，为后续立法积累实践经验。此阶段监管态度从"一刀切禁止"转向"研究规范"的务实路线。
2025年，巴基斯坦加密货币委员会（PCC）正式成立，在政府层面推动加密行业的机构化建设。2025年7月，《2025年虚拟资产条例》首次确立起较为全面的虚拟资产监管框架。2026年3月，《2026年虚拟资产法》正式通过，PVARA成为常任监管机构，标志着合规经营的新时代正式开启。
3.2 监管格局现状
当前，巴基斯坦已形成以巴基斯坦虚拟资产监管局（PVARA）为主管机构，国家银行（SBP）与证券交易委员会（SECP）协同参与的分层监管框架。具体而言，法案规定PVARA承担对虚拟资产及虚拟资产服务提供商的许可、监管与监督等核心职责，以反洗钱、反恐融资及网络安全等要求为重要抓手，强调与国际标准对齐。
对于具有证券属性的代币，SECP保留其既有监管权限；涉及外汇管理、支付系统等事项，则需与SBP进行协调。从监管权力配置来看，PVARA拥有规则制定权、牌照许可权、行政执法权与调查权。法案第9条明确赋予PVARA评估、确定和分类任何虚拟资产并与SBP、SECP等其他机构进行协商的权力，意味着一项资产是否纳入监管范围、受哪个机构监管，在各机构的协商合作中根据"实质重于形式"原则进行确定。
3.3 加密资产税收
税务方面，巴基斯坦目前尚未针对加密资产单独立法征税，而是选择将其纳入既有税收制度中。法案规定，虚拟资产服务提供商均应遵守《2001年所得税法》所规定的义务以及联邦税务局发布的规则与条例。在缺乏专门规则的情况下，加密相关收益在实践中可能被纳入既有所得税框架下进行"事实归类/性质判断"，但具体归类与计税仍依赖后续立法、官方解释与个案事实。公开报道亦显示，FBR 正就加密税收与立法路径开展咨询与研究。
4 市场参与者的合规应对
尽管《2026年虚拟资产法》方才生效，但这一法案使巴基斯坦的加密监管版图前所未有地清晰化，对于有意进入巴基斯坦市场的市场参与者而言，此时是完善自身的合规体系的政策窗口期。
对于发行人（issuer）而言，一方面需基于服务所涉资产的实质特征、基础功能、使用方法或经济影响，评估其是否纳入虚拟资产监管范围，或实质上被纳入证券等其他监管范畴，以确定自身适用的监管框架。另一方面，如果被纳入虚拟资产监管，则需根据资产特性满足不同的特别监管要求。发行法币挂钩型代币需满足100%的准备金支持要求，建立按面值赎回机制；发行资产挂钩型代币，则需预留足额底层资产储备；算法型代币则被禁止发行。
对于虚拟资产服务提供商（VASP）而言，值得注意的是，法案为既有的虚拟资产服务提供商设置了过渡期规定（第70条）。此前已开始提供虚拟资产服务的服务商，需在法案生效后的6个月内完成完整牌照申请。正式牌照发放前，履行法案规定的核心义务（尤其是反洗钱、反恐融资、客户资金保护），方可在申请期间继续进行服务，否则将面临停止运营的风险。
对于投资者而言，持牌人名录公开制度为核实交易平台、托管机构等服务提供商的牌照状态提供了渠道，在接受服务前可通过PVARA官网核实服务平台是否持有有效牌照，避免资金风险。此外，还需增强税务合规意识，关注加密交易相关的税务政策更新，保留交易时间、交易对手、价格、数量等完整交易记录，以备后续申报使用。
5 总结
总结而言，巴基斯坦《2026年虚拟资产法》的意义，不在于创设一套全新的监管制度，而在于将此前确立的监管框架雏形法定化、常态化，并通过PVARA这一专门机构推动法律条文的真正落地。无论是对巴基斯坦加密市场的从业者还是投资者，监管框架的清晰化既是机遇，也是一种挑战。投资者的资产安全、数据隐私得到制度保障，从业者得以在更明确的监管边界内评估自身的合规成本和业务模式，但随着巴基斯坦虚拟资产监管走向下一阶段，市场参与者的合规应对能力也正面临着全新的考验。
