“크립토 마마” Hester Peirce 퇴장, SEC 규제는 ‘두 사람 시대’로

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작성자｜jk

미국 현지시간 10월 2일, “크립토 마마” Hester Peirce가 미국 SEC를 떠나 정식으로 위원직에서 물러났다. 앞으로 그녀는 Regent 대학교 법학대학원에서 교편을 잡을 예정이며, 그녀가 떠난 SEC에는 Paul Atkins 위원장과 Mark Uyeda 위원 단 두 사람만 남게 됐다. 둘 다 공화당 소속으로, SEC는 공식적으로 “두 사람 시대”에 접어들었다.

지난 8년을 돌아보면, 이는 임기라기보다는 오히려 하나의 긴 논쟁이었다. Peirce는 소수파의 위치에서 출발해 고독한 암호화폐 업계 지지자가 됐고, 자신의 주장을 조금씩 밀고 나가 오늘날 암호화폐 업계 규제의 초안으로 만들어냈다.

2022년 이전: 한 사람의 반대 의견

Peirce는 2018년 1월 11일 취임 선서를 했다. 그 전에는 상원 은행위원회에서 선임 법률고문으로 일했고, 조지 메이슨 대학교 Mercatus 센터에서 선임 연구원으로도 활동했다.

SEC.gov | Hester M. Peirce

SEC 공식 홈페이지에 게재된 Hester Peirce 사진, 출처: SEC

그해 7월 26일, SEC는 Winklevoss 형제의 비트코인 ETF 신청을 다시 한번 거부했다. Peirce는 곧바로 반대 의견 성명을 발표하며, 관련 규칙 변경이 《1934년 증권거래법》에 부합하고 선례에 비추어 승인했어야 한다고 주장했다. 암호화폐 커뮤니티는 이 반대 의견을 기억했고, 그녀에게 “크립토 마마”라는 별명을 붙여줬다.

2020년, 그녀는 개발자들에게 기능적이거나 탈중앙화된 네트워크를 구축할 수 있도록 3년의 시간을 주고, 그 기간 동안 완전한 증권 등록 요건을 즉시 적용하지 않는 방안을 제안했다. 2021년 4월 13일에는 Safe Harbor 2.0을 발표하며 반기별 공시 업데이트와 청산 보고서 요건을 새로 추가했다. 이 방안은 결국 위원회의 승인을 받지 못했다. 하지만 그렇다고 사라진 것은 아니었다. 기업 변호사들은 이를 토큰 발행 구조 설계의 참고 프레임워크로 삼아 반복적으로 인용했다.

2021년 이후 Gary Gensler가 위원장으로 취임하면서, SEC는 토큰 발행, DeFi 프로토콜 또는 암호화폐 거래소 등록에 관한 규칙을 마련하는 대신 집행 조치로 밀어붙였다. Peirce는 이러한 방식을 “규제 곧 집행”이라고 불렀는데, 이와 유사한 비판은 2020년까지 거슬러 올라간다.

보도에 따르면, 그녀는 2021년 DeFi Money Market 합의안에서 반대 의견을 내며, 일부 제재 대상 프로젝트는 사기가 아니라 실패한 실험이라고 주장했다. SEC가 Coinbase, Kraken, Nexo, Ripple 등 기업을 제소했을 때도 그녀는 공개적으로 의문을 제기하며, 자원을 이런 소송에 투입할 가치가 있는지, 기관의 다른 업무를 잠식하고 부적절한 선례를 남길 것을 우려한다고 밝혔다.

The Defiant의 회고 기사는 2022년에서 2023년 사이 그녀가 위원회에서 암호화폐에 대해 지지 입장을 가진 동시에 투표권을 보유한 유일한 인물이었으며, 컴플라이언스 변호사들은 공식 지침 대신 그녀의 반대 의견을 읽는 수밖에 없었다고 평가했다.

2024: 뒤늦은 승인

비트코인 ETF는 그녀의 임기를 관통하는 또 하나의 주된 축이었다. 그녀는 연설에서 SEC가 4년 연속 암호화폐 사용자 및 개발자와의 건설적인 소통을 거부했고, ETF 승인 과정에서 암호화폐 자산에 별도의 문턱을 추가로 설정했다고 비판한 바 있다.

2024년, 비트코인 현물 ETF가 마침내 승인됐다. 하지만 그녀가 당시 반대 의견에서 겨냥한 것은 그보다 앞선 오랜 지연이었다. 그녀는 SEC가 10년을 낭비해 대중의 신뢰를 훼손하고 직원 자원을 소모했으며 기관의 역할을 모호하게 만들었고, 한 세대의 제품 혁신가들로 하여금 SEC에 대해 소외감을 느끼게 했다고 봤다. 업계는 그녀의 초기 반대 의견이 이번 승인과 2025년 SEC의 밈코인 및 개발자 활동에 대한 태도 완화의 길을 닦았다고 평가한다. 많은 사람이 그녀를 이렇게 기억하고 싶어 하는 이유를 이해하기 어렵지 않다.

SEC Commissioner Hester Peirce Advocates Privacy Tech

비트코인 컨퍼런스에 참석한 Hester Peirce

같은 해, 백악관이 교체되면서 암호화폐 업계의 상층 통로가 열렸고, SEC에도 새로운 키를 잡은 인물이 등장했다.

2025: 소수파에서 키를 잡은 인물로

1월 21일, 대행 위원장 Mark Uyeda가 암호화폐 워킹그룹 설립을 발표하고 Peirce를 책임자로 임명했다.

워킹그룹 설립 당시 SEC의 성명은 이전에는 주로 집행에 의존해 사후적·수동적으로 암호화폐를 규제해왔으며, 등록을 원하는 이들에게 실행 가능한 방안을 제시하는 측면에서 SEC가 “더 잘할 수 있었다”고 솔직하게 인정했다.

U.S. SEC's steadiest crypto advocate, Hester Peirce, to depart next week

Hester Peirce의 회의 참석 사진

워킹그룹은 이후 증권성 판단, 수탁 방안을 포함한 10개 중점 분야를 열거하고 공개 라운드테이블을 개최했으며, 기존의 은행 수탁 지침을 철회하고 업계 인사들을 보강해 토큰화와 거래소 규칙에 대한 의견을 제시하도록 했다. 그녀는 스스로를 “자유 극대화주의자”라고 칭했고, 많은 밈코인이 “SEC의 관할 범위에 있지 않을 가능성이 크다”고 말한 적도 있으며, 이 문제는 의회와 CFTC가 처리할 것을 권고했다.

그녀가 암호화폐 워킹그룹 책임자를 맡는 동안, SEC의 암호화폐 업계에 대한 집행 입장은 뚜렷하게 전환됐다. 2025년 2월, SEC는 먼저 Binance와 공동으로 소송 중단을 신청했고, 이어 Coinbase에 대한 소송 철회에 동의했으며, 2월 27일에는 재소 불가 조항이 붙은 소 취하 신청서를 제출했다. 3월 3일에는 Kraken에 대한 소송 철회에도 동의했는데, Kraken은 이 결과에 부정행위 인정, 벌금 또는 사업 조정이 포함되지 않는다고 밝혔다. 5월 29일, SEC는 Binance와 공동으로 소 취하를 신청했으며, 이 역시 재소 불가 조항이 붙었다.

블룸버그 보도에 따르면, 3월 초까지 한 달 동안 SEC는 암호화폐 기업을 상대로 한 소송을 최소 9건 철회하거나 보류했다. Consensys 사건도 철회됐고, Robinhood Crypto는 SEC가 자사에 대한 조사를 종료했다고 발표했다. Coinbase 사건과 Binance 사건의 소 취하 문서는 모두 암호화폐 워킹그룹이 진행 중인 업무를 이유로 들었다. 소 취하가 SEC의 전체적인 결정이지 Peirce 한 사람의 공로는 아니지만, 이 일련의 사건들이 마무리된 데에는 그녀의 그림자가 있을 뿐 아니라, 그녀가 수년간 비판해온 “규제 곧 집행” 방식이 완전히 퇴장하는 계기가 됐다.

그녀가 남긴 것, 그리고 아직 끝나지 않은 것

수년간의 주장이 이제 문서로 바뀌고 있다. 외부에서는 그녀가 당시 제시한 세이프 하버 구상이 이미 SEC의 제안, 면제, 지침에서 확인될 수 있다고 보는 시각이 일반적이다. 하지만 이러한 작업 대부분은 아직 진행 중이다.

Regulation Crypto Assets(토큰 발행 규칙): SEC는 8월 18일 이 제안을 내놓았는데, 일회성 최대 500만 달러의 “스타트업 면제”(4년 이내)와 12개월마다 최대 7,500만 달러의 “자금조달 면제”를 두고, 암호화폐 자산이 더 이상 “투자계약”의 대상으로 간주되지 않도록 했다. 이 제안은 또한 각 주의 등록 및 자격 요건보다 우선하며, 의견 수렴은 10월 20일에 마감된다. 이는 SEC의 첫 암호화폐 특화 공고·평가식 규칙 제정으로, Atkins, Peirce, Uyeda가 서면 표결로 제안했으며 반대는 없었다. Peirce는 성명에서 이러한 면제와 세이프 하버가 모든 모델에 들어맞을 수는 없으며, 이는 명확하고 합리적이며 실행 가능한 규제 프레임워크로 가는 긴 여정의 한 걸음일 뿐이라고 밝혔다.

수탁 규칙: SEC는 10월 1일 수탁 제안을 발표해, 특정 상황에서 투자자문사와 규제 대상 펀드가 암호화폐 자산을 직접 보유할 수 있도록 하고, 일정 조건을 충족하면 주 신탁회사를 수탁자로 이용할 수 있도록 했다.

주식명의개서대행인 규칙 현대화: 9월 1일 제안된 이 안건은 40여 년 만에 처음으로 주식명의개서대행인 규칙을 실질적으로 개정한 것이다. 이는 주식명의개서대행인이 블록체인 또는 기타 분산원장을 주 증권 보유자 장부 또는 그 구성 요소로 사용할 수 있도록 허용하되 강제하지는 않으며, 블록체인을 사용하거나 토큰화 증권을 처리하는 주식명의개서대행인은 보유 내역 기록에 지갑 주소를 보관해야 한다. 다만 이 제안은 특정 암호화폐 자산이 증권인지 여부를 판단하지는 않는다.

Innovation Exemption(혁신 면제): 9월 17일, SEC는 이 임시적·조건부 면제 명령을 발표해, 적격 토큰화 증권 거래소가 자동화 마켓메이커와 유동성 풀을 사용해 토큰화된 NMS 주식을 거래할 수 있도록 허용했다. 면제 기간은 5년으로 2031년 9월 17일에 만료되며, SEC는 언제든지 단축·연장·조정할 수 있고, 향후 규칙 제정의 참고 자료로 삼는 “샌드박스”로 자리매김했다. 1군 주식(S&P 500 및 Russell 1000 구성 종목 등)은 75개 종목으로 제한되고 거래량은 전월 일평균의 0.25%를 넘을 수 없으며, 2군은 250개 종목, 2.5%로 제한되고 2차 시장 거래만 허용된다. SEC는 동시에 이 면제에 대해 공개 의견을 수렴하고 있다.

두 사람 시대의 변수

Hester Peirce의 두 번째 임기는 2025년 6월에 만료됐으며, 규정에 따라 약 18개월 더 재직할 수 있었는데, 이는 그녀가 기한보다 약 두 달 일찍 떠났다는 뜻이다.

남은 SEC에는 위원이 단 두 명뿐이다. 1995년에 통과된 규칙은 위원회가 위원 3명 미만일 때도 업무를 계속할 수 있도록 허용하지만, 두 사람이 일하다 보면 의견이 갈리거나 기피가 발생하는 순간 사안이 정체될 수 있다. 백악관은 아직 후임자를 지명하지 않았고, 암호화폐 워킹그룹의 후임자도 정해지지 않았다. 의회 차원에서는 CLARITY 법안이 여전히 상원에 막혀 있어, 업계에는 SEC와 CFTC의 규제 권한을 전면적으로 구분하는 입법 프레임워크가 부족한 상황이다. 입법이 정체된 가운데 Regulation Crypto Assets가 당분간 규제 명확성을 제공하는 주요 수단이 되고 있다. 일부 업계 임원들은 법적 뒷받침이 부족한 규칙은 향후 정부가 바꿀 수 있다고 우려한다.

맺음말

8년 전 Hester Peirce가 SEC에 들어섰을 때, 암호화폐는 아직 항로 표지가 없는 수역과 같았다. 그녀는 시대에 맞지 않는 고집 하나만을 가져왔다. 모두가 암호화폐 업계의 반대편에 서 있을 때에도, 그녀는 좋은 규칙 그 자체가 어떤 모습이어야 하는지 계속 되물었다. 그리하여 한 통의 반대 의견은 돌멩이가 됐고, 한 번의 세이프 하버는 밑그림이 됐으며, 긴 소수파 입장은 후대가 반복해서 인용할 수 있는 이정표가 됐다.

“크립토 마마”가 업계 규제 분야에 남긴 것은 완공된 빌딩이 아니라, 그려진 설계도 한 장과 막 세워진 비계 몇 개, 그리고 그녀가 한 걸음씩 걸어 만든 오솔길이다. 길에는 아직 이름이 없고, 규칙은 아직 완전히 확정되지 않았으며, 바통을 이어받을 사람도 아직 나타나지 않았다. 하지만 암호화폐라는 이 수면은 더 이상 8년 전처럼 고요하지 않다.